Origem e Evolução

Como vimos anteriormente, uma das orientações dos serviços da Comissão foi no sentido do projecto Solvência II adoptar uma estrutura de pilares do tipo Basileia (estrutura adoptada pelo projecto Basileia II que procedeu à revisão das garantias financeiras no sector bancário). Tendo em conta esta orientação e a definição dos grandes objectivos estratégicos do projecto estruturou-se o Solvência II com base nos conhecidos 3 pilares:

Pilar 1: Desenvolver e estabelecer um novo sistema que permita determinar os capitais próprios mínimos exigíveis a cada seguradora em função dos riscos assumidos e da gestão realizada, pela seguradora, sobre cada um deles (Requisitos Quantitativos de Capital);

Pilar 2: Estabelecer um conjunto de novas competências e mecanismos de actuação dos supervisores. Pretende-se que os organismos supervisores possam antecipar e evitar situações em que o aumento do risco assumido pela seguradora não seja acompanhado por um aumento dos níveis de capital exigido (Processo de Revisão e Supervisão). Terá impacto sobre as organizações através de exigências adicionais em matérias de governance, Controlo Interno e Gestão de Riscos;

Pilar 3: Estabelecer a informação que as entidades deverão proporcionar aos diversos stakeholders essencialmente em relação à politica de gestão de riscos (riscos assumidos, mecanismos de gestão dos riscos, sistemas de controle implementados), com vista ao aumento da disciplina de mercado (Apresentação e Divulgação);

Para uma melhor compreensão dos objectivos, dos trabalhos em curso e da real amplitude do projecto, apresentamos de seguida os kick off points considerados pelos serviços da Comissão Europeia para cada um dos pilares e que reflectem, no fundo, as recomendações que deverão ser analisadas nos trabalhos actualmente em curso.

De acordo com os objectivos estratégicos identificados, o Pilar 1 abarcará os requisitos quantitativos de capital, tendo por base a abordagem de Total Balance Sheet, isto é:

Activo: investimentos justo valor	Capital Disponível: diferença entre o activo e o passivo; Capital Exigido: montante de capital necessário para que uma empresa possa exercer a sua actividade, num determinado período temporal, com reduzida probabilidade de ruína..
	Passivo: provisões técnicas (determinadas com base em best estimate - média da distribuição de perdas) adicionada de uma margem prudêncial.

Um dos grandes desafios do projecto e fonte de preocupação para os diversos intervenientes prende-se com a valorização das responsabilidades e com a harmonização dos requisitos para efeitos contabilísticos e prudenciais. Se por um lado esta é desejável e incentivada, tendo em conta os claros benefícios provenientes da inexistência de dois regimes, por outra levanta preocupações relacionadas essencialmente com aspectos de natureza fiscal. A harmonização entre os dois regimes é hoje encarada de forma muito prudente, sendo possível que a solução venha a passar pelo cálculo das responsabilidades com base em diferentes princípios, embora conciliáveis.

As provisões técnicas serão valorizadas ao fair value, isto é, ao valor de mercado. A valorização das responsabilidades seria simples de realizar se existisse um mercado activo. Porém e tendo em conta a sua inexistência, as provisões técnicas terão que ser determinadas com base na best estimate (média da distribuição de perdas) adicionada de uma margem de segurança, estando a discussão centrada no uso de intervalos de confiança (percentis de 60%,75% ou 90%) ou do Cost of Capital (COC).

Em Não Vida as questões centram-se essencialmente em torno da provisão para sinistros, das provisões relativas a prémios, da actualização das provisões e da classificação em balanço das provisões para desvios de sinistralidade.

Uma maior harmonização das provisões para sinistros constitui uma das pedra angulares do novo regime de Solvência da UE. Os serviços da Comissão, recomendam o estabelecimento de uma referência quantitativa para um nível de prudência das provisões técnicas e a elaboração de uma norma relativa às provisões técnicas com elementos quer do primeiro quer do segundo pilar. São conhecidas as inúmeras dificuldades que se colocam com o estabelecimento de metodologias baseadas em distribuições de probabilidade relevantes, reconhecendo-se porém que esta abordagem estimulará um processo estruturado de constituição de provisões bem como o desenvolvimento de modelos internos. O nível de referência a adoptar deverá ser sujeito a uma discussão profunda, devendo as técnicas e métodos a utilizar ser compatíveis com as utilizadas na elaboração no futuro regime contabilístico preconizados pelo IASB.

Ao nível das provisões relativas a prémios, que contemplam a provisão para prémios não adquiridos (PPNA) e a provisão para riscos em curso (PRC), o debate centrar-se-á na possível fusão destas duas provisões. com a PPNA a servir de floor (nível) mínimo.

A utilização de provisões para compensação (provisão para desvios de sinistralidade) terá que ser equacionada, dada a provável alteração de classificação do IASB para capital próprio. Os serviços da Comissão entendem porém que, num futuro sistema de Solvência da UE, deverá manter-se a possibilidade das seguradoras constituírem reservas não tributadas como capital restrito, e que essas reservas estatutária poderão ser consideradas para efeitos de requisitos de capital. Esta questão será abordada posteriormente, quando tiver sido definida a estrutura geral dos requisitos de capital e as respectivas ligações com a prestação de informação financeiras.

As actuais regras de constituição de provisões técnicas do ramo vida terão de ser revistas à luz de um novo sistema de Solvência e das soluções contabilísticas preconizadas pelo IASB. O IASB utilizará provavelmente a taxa de mercado sem risco para o desconto dos cash flows futuros, e deverá estabelecer regras de valorimetria para as opções e garantias integradas nos produtos Vida. Deverão ser analisadas e equacionadas metodologias para a determinação das futuras participações nos resultados.

Os activos serão valorizados ao fair value, isto é, ao valor de mercado quando se encontrarem cotados e com base em métodos de valorização reconhecidos quando não se encontrarem cotados.

Muito se tem falado sobre a adequação das actuais regras de Solvência aos riscos de activos. Os serviços da Comissão recomendam que o risco associado a activos seja considerado de forma explícita no cálculo do capital requerido por via do risco de mercado/ALM.

Outra das temáticas em analise prende-se com o estabelecimento de limites quantitativos ou redes de segurança para reduzir o risco relacionado a carteiras muito desequilibradas (definição dos limites e dos tipos de activos que constituem a carteira). Esta questão terá de ser equacionada tendo em conta que o novo sistema prudencial será sensível ao risco, não parecendo para tal adequado estabelecer regras quantitativas ao nível dos activos. É um tema pouco pacifico tendo em conta a necessidade de seguranças adicionais por parte da supervisão.

Os serviços da Comissão alertam ainda para a necessidade das provisões técnicas e do capital exigível se encontrarem suportados por activos seguros e diversificados.

Os serviços da Comissão propõem a introdução de dois nível de requisitos de capital regulamentar: o nível de capital exigido (SCR) e o nível de capital mínimo (MCR). Os níveis serão obrigatórios devendo o sistema regulamentar identificar de forma clara as sanções e medidas rectificativas decorrentes do seu incumprimento. Como princípio geral, o incumprimento do SCR despoletará a atenção do supervisor, que solicitará um plano de recuperação, enquanto que o incumprimento do MCR despoletará uma intervenção bastante mais activa que poderá levar ao encerramento da seguradora.

O capital exigível (SCR) representa o capital económico que uma empresa terá de ter (determinado de acordo com os riscos assumidos) para operar com baixa probabilidade de falência, num determinado horizonte temporal. Este será o principal indicador para a supervisão, prevendo-se que venha a ser estruturado de forma normalizada para todo o espaço Europeu. Tendo em conta o objecto basilar de um sistema simples, poderá vir a ser determinado com base num modelo de factores definidos ao nível Europeu, estando em discussão se poderá existir espaço para o cálculo de factores locais em jurisdições que apresentem informação estatística adequada e de qualidade. A abordagem normalizada deverá ter em consideração a cobertura do risco através do resseguro e abranger a questão das perdas graves pouco frequentes. O horizonte temporal e o nível de confiança estão ainda em análise, sendo porém previsível que sejam estabelecidos em 1 ano e 99,5% respectivamente.

O novo sistema da UE deverá permitir a utilização de modelos internos de risco para o cálculo do SCR. Esta possibilidade deverá depender da validação do modelo interno por parte da autoridade de supervisão. Os critérios de validação deverão ser definidos a nível Europeu, eventualmente em colaboração com a IAA/Group Consultatif e o IAIS e beneficiar da experiência do sector bancário. Poderão ser aceites modelos parciais para facilitar a introdução de modelos internos.

Deverá ser estabelecido um MCR que funcione como nível mínimo para a intervenção da autoridade prudêncial. Deverá ser calculado de forma simples e objectiva tendo em conta os mecanismos judiciais que terão de ser despoletados em certas jurisdições. Poderá vir a ser determinado de forma independente ou constituir uma fracção do nível de SCR, sendo os serviços da Comissão da opinião que deverá ser apurado de forma independente. Poderá, ainda, vir a ser determinado de forma semelhante ao actual requisito de solvência devidamente corrigido com a introdução de certos requisitos que tornem o cálculo mais eficaz, ou então ser calculado através de uma percentagem das provisões técnicas (calculadas de forma mais harmonizada).

O projecto Solvência não contempla apenas elementos quantitativos de pilar 1 pretendendo-se que sejam desenvolvidas regras qualitativas relacionadas essencialmente com o processo de supervisão. Segundo os serviços da Comissão, os requisitos qualitativos do pilar II deverão ter em conta os seguintes aspectos:

Deverão ser desenvolvidos a este nível princípios que garantam a adequação do controlo interno das seguradoras, tendo-se construído para o efeito o chamado relatório de Madrid.

Deverão ser impostos princípios com vista à garantia de uma gestão sã dos riscos. Estes princípios poder-se-ão basear nos ideias emanados do grupo da Conferência de Londres ou Sharma e dos trabalhos desenvolvidos no sector bancário. Essas regras deverão incluir princípios no que diz respeito ao exercício da actividade, bem como instruções gerais para a gestão de apólices, sinistros e provisões técnicas.

Estas duas temáticas foram já transpostas para o normativo nacional por via da Norma Regulamentar 14/2005-R sobre sistemas de gestão de risco e controlo interno.

As empresas deverão ser obrigadas a reforçar a sua gestão financeira, através de apresentação de um plano da estratégia de investimentos. Deverá ser atribuída especial atenção à gestão dos activos e passivos, bem como à estrutura do programa de resseguro das empresas seguradoras;

Pretende-se que sejam criadas regras claras sobre a atitude das seguradoras face aos detentores de apólices no que diz respeito, por exemplo, à politica de distribuição de lucros e à informação fornecida;

O processo de supervisão prudencial será fundamental para o bom funcionamento do novo sistema de Solvência da UE.

Segundo os serviços da Comissão, as autoridades de supervisão necessitam de um enquadramento comum para avaliar a gestão das empresas. Os indicadores de alerta precoce, bem como os cenários de referência para os stress tests, poderão ser igualmente harmonizados ao nível Europeu, com uma possível adaptação que traduza as características específicas dos diferentes mercados. O processo de supervisão prudencial deverá ainda incluir uma análise do desenvolvimento das seguradoras a longo prazo, com vista a uma avaliação contínua da sua situação financeira.

Um conjunto mínimo harmonizado de estatísticas facilitará a comunicação entre autoridades de supervisão, promovendo a convergência prudencial.

Deverão ser ainda estabelecidos critérios mínimos para as inspecções in loco. Esses visitas constituirão provavelmente um elemento obrigatório do processo de validação dos modelos internos.

Os poderes de intervenção e as responsabilidade das autoridades de supervisão deverão ser definidos de forma pormenorizada.

O objectivo de reforço do processo de supervisão prudencial consiste em tornar o sistema mais sensível ao perfil de risco individual da seguradora. As autoridades de supervisão podem, por conseguinte, em casos específicos, estabelecer requisitos que vão mais longe do que os requisitos normalizados, ou solicitar informações mais pormenorizadas.

Deverão ser estabelecidos princípios que garantam a transparência das medidas de supervisão face ao mercado. Os critérios gerais e a metodologia de avaliação das autoridades de supervisão deverão ser disponibilizadas ao público.

Para além de requisitos quantitativos e qualitativos previstos no Pilar 1 e 2, a apresentação e divulgação de informação, no âmbito do terceiro pilar, constituirá outro elemento de relevo da futura arquitectura prudencial no domínio dos seguros na UE. A transparência e a prestação de informação podem contribuir para reforçar os mecanismos do mercado e a supervisão baseada no risco. Uma vez que os requisitos de prestação de informação dependerão dos métodos e medidas adoptadas para o pilar 1 e 2, apenas será possível defini-los numa fase mais adiantada dos trabalhos.

Pretende-se que exista a este nível um elevado nível de harmonização com os restantes projectos internacionais em curso, em especial o IAS/IFRS, de forma a moderar-se a sobrecarga administrativa.

Deverá ponderar-se cuidadosamente a necessidade de divulgação pública de determinadas informações, em especial no caso das empresas confrontadas com problemas na satisfação dos requisitos regulamentares, cuja situação poderá ficar seriamente agravada pela mera publicação de tais informações.

De modo necessariamente resumido, são estas as principais orientações e objectivos estratégicos do projecto Solvência II.

O projecto de revisão de garantias financeiras surge num período de reflexão sobre a necessidade de uma nova abordagem no processo regulador e de supervisão, tendo em conta a complexidade e morosidade do processo existente.

Juntamente com outros projectos na área financeira, o Solvência II exigia uma abordagem regulamentar flexível e eficiente, que permitisse uma rápida tomada de decisão e melhorasse a convergência entre os supervisores ao nível Europeu. A criação de um regime que reflectisse os riscos reais e fosse facilmente adaptável às mudanças do ambiente financeiro, exigia uma regulamentação detalhada e que não poderia como tal ser apenas comportada por directiva ou regulamentação de nível principal. Assim, rapidamente se identificou a necessidade do uso de um regime comitológico que definisse regras e orientações a diferentes níveis, isto é, a níveis secundários.

Em 2001, o Conselho Europeu endossou o designado processo de Lamfalussy, apresentado no relatório do Comittee of Wise Men presidido por Baron Alexandre Lamfalussy, para a regulamentação e supervisão do mercado Europeu de valores mobiliários. Por iniciativa do ECOFIN, adoptou-se, então, a abordagem Lamfalussy no projecto Solvência II, que define, para além dos key principles do nível 1, medidas de implementação técnicas no nível 2 e interpretações no nível 3 sobre as regras de nível 2, que servirão como orientações para os reguladores nacionais. Este processo é composto por quatro níveis, como segue:

Nivel 1: A Comissão aceita a proposta para a Directiva ou regulamentação contendo framework principles. Uma vez obtido o acordo, sobre a framework, entre o Parlamento Europeu e o Conselho são então desenvolvidas medidas detalhadas de implementação no nível 2.

Nível 2: Após consultar o comité de nível 2 (European Insurance and Occupational Pensions Comimitee - EIOPC), a Comissão elabora um conjunto de questões, designadas por vagas, para as quais requer recomendações que serão emitidas pelo comité de nível 3 (Commitee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors - CEIOPS). O CEIOPS consulta para o efeito os diversos grupos de trabalho e intervenientes do mercado, como o CEA ou o Group Consultatif, submetendo as recomendações, de seguida, à Comissão. É então elaborada, pela Comissão, uma proposta formal e submetida ao EIOPC que terá um período de 3 meses para a votar. Após a aprovação, a medida é adoptada pela Comissão, sendo o Parlamento Europeu mantido totalmente informado do processo durante este nível 2, podendo adoptar uma resolução se as medidas excederem os poderes definidos pelo nível 1.

Nível 3: O comité de nível 3 (CEIOPS) trabalha no desenvolvimento de recomendações interpretativas, orientações consistentes e harmonização dos standards entre os diversos organismos e projectos em curso, como por exemplo os standards do IAIS e IAA. Deverá ainda empreender revisões e comparar as práticas reguladoras para assegurar implementações consistentes e aplicação.

Nível 4: A Comissão verifica a consistência da legislação dos Estados Membros com a legislação comunitária e toma medidas legais contra os que não a cumpram.

Para a aplicação desta nova metodologia, foi criada uma estrutura de trabalho ao nível Europeu apresentada como se segue:

O projecto encontra-se actualmente numa fase de intenso trabalho técnico ao nível do pilar 1, com a apresentação dos trabalhos já desenvolvidos na modelização dos requisitos de capital (SCR) por entidades internacionais. Até a esta data não existe qualquer decisão sobre os contornos da futura Standard Approach. Apresentaremos apenas os principais aspectos em discussão, procurando-se sempre que possível clarificar conceitos de maior complexidade e disponibilizar ferramentas adequadas para uma reflexão que deverá ser realizada por todos os intervenientes do sector.

O acompanhamento da evolução técnica do projecto será baseado nas vagas de questões colocadas pela Comissão, nas respectivas respostas do CEIOPS, nas posições assumidas pelos diversos grupos de consulta, em especial o CEA e, enfim, pelos trabalhos técnicos disponíveis e outras informações adicionais.

O projecto Solvência II será assim realizado em articulação com os diversos trabalhos internacionais em curso, baseado numa metodologia de Lamfalusy e numa estrutura de 3 pilares do tipo Basileia. Culminará - de acordo com o último roadmap - com a apresentação e votação da nova Directiva Comunitária no ano de 2007, estando prevista a sua implementação para o ano de 2010.